Superávit Estructural en Chile; Beneficios y problemáticas
Introducción
En nuestro país a partir del año 2001 se implemento una de las políticas fiscales más innovadoras del último tiempo. El gobierno de esa época encabezado por el entonces presidente Ricardo Lagos, junto al ministro de la cartera de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, decidió conducir su política fiscal sobre la base de una regla consistente en la generación de un superávit estructural equivalente a un 1% del PIB anual. Esta disposición ha sido una política exitosa que le ha permitido al país amortiguar los shocks externos, a través de la operación de los estabilizadores automáticos del presupuesto, reducir percepciones de riesgo e incertidumbre sobre la economía nacional, además de contar con un financiamiento público estable para los distintos planes y programas sociales de ayuda a los mas desvalidos.
La medida aplicada también con mucho éxito en distintos países europeos, como Noruega, Francia, Italia y Alemania, es considerada por los economistas como una nueva apertura nacional hacia la inversión extranjera, puesto que su ejercicio entrega estabilidad y confianza (activo importante para las transacciones) sobre las finanzas nacionales y la política macroeconómica.
Superávit Estructural
La instauración del Superávit Estructural actúa sobre la base de una situación fiscal en vistas de mediano plazo, separando el efecto sobre los ingresos fiscales de fenómenos cíclicos, que pueden afectar a la recaudación de impuesto, los ahorros previsionales y los ingresos provenientes del cobre.
El establecimiento de esta meta se justificó por tres razones fundamentales:
1) Por la existencia de un déficit operacional sostenido y un patrimonio negativo del Banco Central producto del rescate de la banca privada en los años ochenta y de la política cambiaria de los años noventa.
2) Por la existencia de pasivos contingentes relacionados principalmente con la garantía estatal de pensiones mínimas y asistenciales.
3) Por la existencia de vulnerabilidades externas asociadas a descalces cambiarios y potenciales limitaciones al endeudamiento en moneda nacional, lo que se conoce como el “pecado original[2]”.
De esta menara basar la política fiscal de un Superávit Estructural, en la mantención de un balance estructural definido, tiene varias ventajas. Una de ellas es que, por construcción, permite la operación de los llamados estabilizadores automáticos, es decir, aquellas partidas de ingresos y gastos que se ajustan automáticamente al ciclo económico, con lo que la política fiscal actúa como estabilizadora del ciclo. En particular, la existencia de la regla de superávit permite que la política fiscal sea expansiva cuando se está en presencia de un ciclo económico de baja actividad, sin con ello se entorpezca el rol de la política monetaria, ni aumentar la percepción de riesgo por parte de los inversionistas extranjeros, algo muy importante para un país receptor de inversiones como el nuestro.
En otro margen podemos notar un beneficio extra, y es que una vez en régimen la política de superávit estructural, permite una mejor proyección de los gastos del gobierno. Esto porque a medida que el gasto aumenta de acuerdo al PIB tendencial y a la variación del precio del cobre de mediano plazo, su evolución es más predecible y estable que bajo diseños alternativos. Esto permite un mejor diseño de los distintos programas de gobierno que, por su naturaleza, requieren de un horizonte de planeación extendido, lo que importantemente ayuda a evitar ajustes abruptos en el gasto público en los extremos del ciclo.
Cabe destacar además, que conducir la política fiscal basada en una regla pública pone a Chile en la frontera del diseño de política macroeconómica. Con el nuevo esquema de política fiscal se ha logrado generar una mayor credibilidad y confianza por parte de los inversionistas nacionales y extranjeros. Situación que ha llevado a la creación por parte de la banca privada y del Banco central de numerosos e innovadores instrumentos financieros que permiten el endeudamiento para la ejecución de variadas inversiones.
La meta del superávit estructural del 1% del PIB fue establecida entre otras cosas para asegurar una dinámica de acumulación de activos que pudiera financiar los compromisos futuros del gobierno, gastos que crecen de maneta considerable, demostrando una tendencia de aumento más rápido que los ingresos fiscales. Entre estos los más relevantes son: el gasto futuro por pensiones mínimas y asistenciales, las garantías de ingresos mínimos de las concesiones en infraestructura, la garantía estatal a los depósitos y las demandas legales contra el fisco. Con esto, ahora se puede tener una mayor seguridad con respecto a los fondos básicos necesarios que necesita el gobierno, pues siempre es necesario como mínimo, respaldar los depósitos bancarios y mantener activos que puedan solventar determinadas necesidades coyunturales, especialmente las económicas y las macroeconómicas, además de entregar confianza.
Asimismo, en su aplicación durante sus primeros seis años, la política fiscal ha enfrentado un significativo incremento en el precio del cobre, lo que ha redundado en una importante reducción de la deuda neta del Fisco, hecho que por lo demás demuestra la capacidad y los buenos resultados de esta política, que junto con permitir el aseguramiento del acceso a los mercados financieros en momentos de necesidad contribuye a una transición hacia una situación de bajo endeudamiento a una velocidad suficiente como para generar credibilidad acerca del compromiso fiscal establecido a través de la regla de balance estructural.
En síntesis, los riesgos fiscales han disminuido apreciablemente desde el año 2001, fecha en que se instauró la metodología de balance estructural y la meta de superávit de 1% del PIB. Pero, al mismo tiempo, hay desarrollos en marcha que tienen y tendrán importantísimas implicancias fiscales y que deberán ser financiados, en especial la Reforma Previsional. Al mismo tiempo la situación financiera del Banco Central de Chile ha venido mejorando en los años recientes. En 2005 el déficit operacional del Banco se había reducido a la mitad y los antecedentes indican que desde entonces se han producido mejoras adicionales.
Finalmente, es importante mencionar que las condiciones que dieron lugar al establecimiento de una meta de superávit estructural de 1% del PIB pueden evolucionar en el tiempo y, por lo tanto, pueden llevar a una revisión de la meta de superávit estructural. Así fue establecido en el programa de gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, en el Informe de Finanzas Públicas que acompañó el Proyecto de Ley de Presupuestos 2007 y en el decreto que estableció las Bases de la Política Fiscal del Gobierno: “...mientras se mantengan estas condiciones, la meta de superávit estructural se mantendrá en los términos antes señalados”. Y lo que posteriormente sucedió fue que la Presidenta Bachelet anunció que en el presupuesto 2008 se reducirá la meta de superávit estructural a 0,5% del PIB. Principalmente por el aumento del gasto social o inversión social (como prefiera denominarlo el lector) en el presupuesto.
Conclusiones
La política fiscal de Chile desde el 2001 ha ayudado a minimizar el impacto en el gasto de fluctuaciones cíclicas de los ingresos (el componente “estructural” en la política de superávit estructural). También ha contribuido a generar una meta de reducción de deuda pública. Esta política de flujos fiscales ha sido complementada con la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en el año 2006, que permite administrar con transparencia y seguridad los activos derivados de la aplicación sistemática del enfoque estructural a la política fiscal.
Esta combinación de políticas ha tenido resultados muy beneficiosos para la economía chilena en general, para la mantención de los equilibrios macroeconómicos permitiendo la aplicación de una política fiscal blindada de los vaivenes en los ingresos fiscales y para la situación patrimonial del Fisco. En este último punto, la meta de superávit estructural, sumado al auge temporal en los precios del cobre, ha permitido que el endeudamiento neto del Gobierno General haya pasado de 23% del PIB a fines del 2001 a aproximadamente 3% del PIB al concluir el año 2006.
Efectivamente, con la implementación de la meta de Superávit Estructural es fácil constatar una clara mejora en todos los factores de riesgo que justificaron la fijación de la meta de superávit estructural de 1% del PIB a partir de 2001. En efecto, se aprecia que el déficit operacional del Banco Central se ha reducido a menos de la mitad, que el valor esperado de las garantías otorgadas bajo el sistema de concesiones de infraestructura es relativamente bajo, que se cuenta con un proyecto de reforma previsional adecuadamente financiado y que se ha desarrollado un mercado de deuda de largo plazo que reduce el riesgo cambiario asociado al financiamiento del estado y las empresas en moneda extranjera.
Junto a lo anterior, aún considerando escenarios negativos en el ciclo, partiendo de los actuales niveles de activos, y de un precio del cobre como el actual, muy por sobre su nivel plausible de largo plazo, es improbable que Chile muestre niveles considerables de deuda pública en un horizonte previsible. Al contrario, de mantenerse la meta, parece más probable que en algún momento durante la próxima década los activos netos alcancen niveles muy elevados (superiores al 10%).
Por Adrián Escobar
[1] Especial Superávit Estructural del Gobierno: Pilar fundamental para la estabilidad macroeconómica. 03/08/2005. Fuente: http://www.hacienda.gov.cl/prensa.php?opc=showContenido&id=10926&nav_id=78&contar=1&tema_id=&code=saMwEJBkDvMAk
[2] Incapacidad de emitir deuda de largo plazo en la moneda propia. Fuente: http://www.hacienda.gov.cl
Bibliografía
- Meta de Superávit Estructural: Elementos para su análisis. Eduardo Engel, Mario Marcel y Patricio Meller. Mayo de 2007.
- Compromisos Fiscales y la Meta de Superávit Estructural. Estudio de Finanzas Públicas. Mayo 2007. Andrés Velasco. Alberto Arenas de Mesa. Luis Felipe Céspedes y Jorge Rodríguez Cabello
- Balance Estructural: La base de la nueva regla de política fiscal chilena. Mario Marcel C. Marcelo Tokman R. Rodrigo Valdés P y Paula Benavides S. Volumen 4. N° 3. Diciembre 2001.
- Especial Superávit Estructural del Gobierno: Pilar fundamental para la estabilidad macroeconómica. 03/08/2005. Fuente: http://www.hacienda.gov.cl/prensa.php?opc=showContenido&id=10926&nav_id=78&contar=1&tema_id=&code=saMwEJBkDvMAk
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